A promessa de simplificação e o risco real de mais conflitos fiscais
Desde que a Emenda Constitucional 132/2023 foi aprovada pelo Congresso Nacional, o discurso oficial em torno da Reforma Tributária brasileira carrega uma promessa sedutora: simplificar o sistema, reduzir a burocracia e, sobretudo, diminuir o volume absurdo de litígios fiscais que travam o ambiente de negócios no país. O Brasil ostenta, hoje, um dos maiores estoques de contencioso tributário do mundo — estimativas apontam para valores superiores a 75% do PIB quando se somam disputas administrativas e judiciais. Qualquer avanço nessa direção seria, sem dúvida, bem-vindo.
O problema é que a realidade pode ser mais complexa do que o discurso político sugere. Três pesquisas técnicas publicadas recentemente — produzidas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e pelo escritório internacional Mayer Brown — chegaram a conclusões que merecem atenção redobrada por parte de empresas, contadores e tributaristas: a reforma pode não reduzir a litigiosidade. Em alguns cenários, ela pode até aumentá-la.
Para entender por que especialistas chegam a essa conclusão, é preciso examinar com cuidado a arquitetura do novo sistema tributário, os riscos embutidos na estrutura dual do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), e as lacunas ainda abertas na regulamentação em andamento.
O que a reforma promete e o que os estudos questionam
A EC 132/2023 representa a mais profunda reestruturação do sistema tributário brasileiro em décadas. No campo do consumo, ela unifica cinco tributos — ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI — em dois novos: o IBS, de competência de estados e municípios, e a CBS, de competência federal. A lógica é clara: menos tributos, alíquotas uniformes, não cumulatividade plena e redução das obrigações acessórias deveriam, teoricamente, eliminar boa parte das disputas que hoje abarrotam o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) e o Poder Judiciário.
A pesquisa da UFRGS, publicada em 2026 e dedicada à análise da harmonização do contencioso judicial do IBS e da CBS, reconhece esse potencial. Mas identifica, ao mesmo tempo, uma contradição estrutural que pode comprometer a promessa. O estudo aponta que a dualidade IBS/CBS, apesar de aparentemente simples, cria uma arquitetura jurisdicional fragmentada: dois tributos de bases semelhantes, administrados por entes distintos, sujeitos a instâncias diferentes de julgamento. Essa sobreposição, segundo os pesquisadores, tem tudo para gerar decisões conflitantes e alimentar nova insegurança jurídica — exatamente o combustível que alimenta os litígios.
Em outras palavras, o sistema pode trocar um tipo de complexidade por outro. Hoje, as empresas lidam com a confusão de legislações estaduais e municipais diferentes para ICMS e ISS. Amanhã, podem ter de lidar com interpretações divergentes entre o contencioso federal da CBS e o contencioso do IBS, gerido por um novo órgão que ainda está sendo construído.
O papel do Comitê Gestor e as incertezas do PLP 108/2024
Um dos elementos centrais da nova arquitetura institucional é o Comitê Gestor do IBS, criado para centralizar a administração do novo imposto e funcionar como instância de julgamento administrativo. A pesquisa da UFSC, concluída entre 2025 e 2026, dedicou-se justamente a analisar como essa nova estrutura deve impactar o contencioso administrativo tributário.
O trabalho examina o Projeto de Lei Complementar 108/2024, que detalha as regras processuais do contencioso do IBS, incluindo a criação de câmaras de julgamento, os prazos, os recursos cabíveis e a integração com os sistemas estaduais e municipais preexistentes. Os pesquisadores reconhecem que o modelo tem virtudes: ao centralizar o julgamento das disputas envolvendo o IBS em um único órgão, a reforma pode reduzir a fragmentação hoje existente no contencioso do ICMS — onde cada estado tem seu próprio tribunal administrativo, com regras e jurisprudências distintas.
Contudo, o estudo da UFSC alerta que centralizar não é o mesmo que simplificar. O Comitê Gestor terá de lidar com a enorme diversidade de interesses entre os mais de 5.500 municípios brasileiros e os 27 estados — todos com assento e influência política no órgão. A construção de uma jurisprudência coerente e uniforme, nesse contexto, é um desafio monumental. E enquanto essa jurisprudência não se consolidar, o grau de incerteza sobre como as normas serão interpretadas será alto — e incerteza, no direito tributário, é sinônimo de litígio.
Há ainda uma questão operacional relevante: o período de transição, que se estende até 2033, prevê a convivência simultânea do sistema antigo com o novo. Durante anos, as empresas terão de cumprir obrigações nos dois regimes, calcular créditos em ambos os sistemas e lidar com fiscalizações que podem questionar operações realizadas sob regras já em extinção, mas ainda vigentes. Esse ambiente híbrido é, historicamente, um terreno fértil para autuações e disputas.
O diagnóstico do mercado: Mayer Brown e os riscos práticos
Se os estudos acadêmicos trazem a análise estrutural, o trabalho do Mayer Brown oferece uma perspectiva mais próxima da realidade das empresas. O estudo técnico publicado pelo escritório em 2025 examina, com linguagem aplicada, as fontes concretas de nova litigiosidade que a reforma carrega em seu bojo.
Um dos pontos mais sensíveis identificados pelo Mayer Brown é justamente a coexistência de dois contenciosos paralelos para tributos de base quase idêntica. A CBS, contribuição federal, terá seu contencioso administrativo mantido no CARF — órgão com décadas de jurisprudência acumulada, mas também com histórico de instabilidade institucional e pendências legislativas. O IBS, por sua vez, terá seu contencioso no Comitê Gestor, uma estrutura que ainda está sendo montada, sem acervo jurisprudencial, sem precedentes consolidados e com regras processuais ainda em disputa no Congresso.
Essa assimetria preocupa os especialistas do escritório. Uma empresa que realizar uma operação de prestação de serviços, por exemplo, pode se ver autuada simultaneamente pela Receita Federal (em relação à CBS) e pelo Comitê Gestor (em relação ao IBS) por interpretações divergentes sobre o mesmo fato jurídico. O custo de defesa, o tempo de resolução e o risco de decisões contraditórias são elementos que, somados, apontam para um ambiente de maior — não menor — litigiosidade no curto e médio prazo.
O estudo do Mayer Brown também chama atenção para o risco de disputas envolvendo o aproveitamento de créditos do IBS e da CBS. A não cumulatividade ampla prometida pela reforma é, na teoria, um avanço inegável. Na prática, porém, a definição de quais operações geram crédito, em que momento e em qual valor ainda carece de regulamentação detalhada. E onde há espaço para interpretação, há espaço para autuação.
Lições da história tributária brasileira
Não é a primeira vez que o Brasil aposta em uma grande reforma com a promessa de reduzir conflitos fiscais. A introdução da substituição tributária no ICMS, a criação do Simples Nacional e a própria unificação de PIS e Cofins em meados dos anos 2000 foram apresentadas, em seus momentos, como soluções para reduzir a complexidade. Em todos esses casos, os primeiros anos foram marcados por intenso contencioso, precisamente porque a mudança de regras gera, por natureza, zonas de incerteza que precisam ser resolvidas pela jurisprudência.
O tributarista que acompanha o ambiente fiscal brasileiro de perto sabe que o contencioso tributário no país não é apenas produto da complexidade legislativa. Ele reflete também uma cultura de enforcement agressivo por parte das autoridades fiscais, incentivos processuais que favorecem o prolongamento das disputas e um Judiciário que, apesar de seus méritos, enfrenta décadas de acúmulo de processos tributários de alta complexidade.
A reforma tributária, por mais bem desenhada que seja, não muda esses elementos culturais e institucionais da noite para o dia. Isso não significa que ela seja ruim — pelo contrário, há consenso entre especialistas de que a substituição do modelo atual pelo novo sistema é, no longo prazo, um avanço significativo. Mas o caminho até lá será turbulento.
O que esperar no curto, médio e longo prazo
A leitura conjunta das três pesquisas permite esboçar um horizonte mais realista do que a retórica oficial costuma apresentar. No curto prazo, até 2026 e 2027, o principal risco é a proliferação de disputas sobre as regras de transição: aproveitamento de créditos acumulados de ICMS e PIS/Cofins, enquadramento de operações no regime antigo ou novo, e interpretação das regras de alíquota reduzida para setores específicos.
No médio prazo, entre 2028 e 2032, o desafio será a consolidação da jurisprudência do Comitê Gestor do IBS. Esse período tende a concentrar um volume expressivo de litígios administrativos, à medida que as empresas e o fisco testarão os limites das novas normas. A qualidade das decisões do Comitê e sua capacidade de construir precedentes claros e coerentes será determinante para a trajetória do contencioso.
No longo prazo, a partir de 2033, com o sistema antigo completamente extinto, há razões genuínas para otimismo. Um sistema com menos tributos, base mais ampla, não cumulatividade plena e alíquota uniforme tende, estruturalmente, a gerar menos oportunidades de arbitragem e, consequentemente, menos litígios. Mas chegar até lá exigirá atravessar uma década de transição repleta de incertezas.
O que empresas e profissionais devem fazer agora
Para contadores, advogados tributaristas e gestores financeiros, o recado das pesquisas é claro: não subestimar os riscos processuais da transição. As empresas que se prepararem com antecedência — mapeando seus créditos acumulados, documentando adequadamente suas operações e acompanhando de perto a regulamentação do Comitê Gestor — estarão em posição muito mais confortável do que aquelas que aguardarem o problema chegar.
O acompanhamento do PLP 108/2024 e dos atos complementares que ainda serão editados pelo Comitê Gestor é tarefa urgente para qualquer profissional da área tributária. As regras processuais do novo contencioso do IBS ainda estão sendo definidas, e participar desse debate — seja por meio de associações de classe, conselhos profissionais ou representações setoriais — é uma forma concreta de contribuir para que o novo sistema seja construído com maior segurança jurídica.
A Reforma Tributária é uma oportunidade histórica para o Brasil modernizar seu sistema fiscal. Mas oportunidades não eliminam riscos — e ignorar os alertas que pesquisadores e especialistas já estão levantando pode custar caro para quem não estiver preparado quando as disputas do novo sistema começarem a se materializar.
Conclusão: simplificação no horizonte, turbulência no caminho
A pergunta que dá título a este artigo — a reforma tributária vai reduzir ou aumentar os litígios fiscais? — não tem uma resposta simples, e essa é, talvez, a principal lição que as pesquisas da UFRGS, da UFSC e do Mayer Brown oferecem. A resposta correta é: depende do horizonte de tempo e da qualidade da implementação.
No longo prazo, um sistema tributário mais simples, com menos tributos e regras mais claras, tem potencial real de reduzir a litigiosidade estrutural. Mas o caminho até lá passa por um período de transição longo, complexo e cheio de armadilhas. A dualidade IBS/CBS, as incertezas do Comitê Gestor, as lacunas regulatórias e a cultura fiscal brasileira são fatores que, juntos, apontam para um aumento do contencioso antes que a prometida redução se materialize.
Para o ambiente de negócios brasileiro, isso significa que a reforma tributária não é o fim do contencioso fiscal — é, por ora, o começo de um novo capítulo dele. E os profissionais que entenderem essa nuance com clareza estarão muito mais bem posicionados para navegar o que está por vir.
