No dia 30 de abril de 2026, algo raro aconteceu no universo tributário brasileiro. Um regulamento foi publicado e fez exatamente aquilo que se espera de um regulamento: regulamentar. Sem inventar novos deveres, sem ampliar hipóteses de incidência por vias indiretas, sem criar obrigações acessórias que na prática funcionam como tributos disfarçados. A publicação conjunta do Decreto nº 12.955/2026, que regulamenta a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), e da Resolução CGIBS nº 6/2026, que disciplina o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), representa uma ruptura com uma tradição que durante décadas marcou o direito tributário do país: a chamada criatividade infralegal.
Para quem não acompanha o dia a dia da tributação, essa expressão pode soar abstrata. Mas seus efeitos são extremamente concretos. Historicamente, governos estaduais, municipais e até a própria União utilizavam regulamentos, instruções normativas, portarias e atos administrativos para expandir o alcance das leis tributárias muito além do que o legislador havia previsto. O resultado era um emaranhado de normas que variavam de estado para estado, de município para município, gerando insegurança jurídica, aumento do contencioso e um custo de conformidade que pesava de forma desproporcional sobre empresas de todos os portes. O regulamento CBS/IBS inaugura, pela primeira vez, um caminho diferente.
O velho hábito de regulamentar além da lei
A história do sistema tributário brasileiro é, em grande medida, uma história de complexidade acumulada. Ao longo de décadas, o Brasil construiu um modelo no qual a norma legal frequentemente oferecia diretrizes genéricas, deixando para o regulamento infralegal a tarefa de detalhar — e, não raro, de ampliar — o conteúdo das obrigações tributárias. Cada ente federativo operava com suas próprias regras, interpretações e procedimentos. O ICMS, por exemplo, chegou a ter 27 legislações estaduais distintas, cada uma com regulamentos próprios que criavam regimes especiais, obrigações acessórias particulares e tratamentos diferenciados que pouco tinham a ver com o texto da lei complementar federal.
Eurico Marcos Diniz de Santi, professor da FGV Direito SP e um dos principais estudiosos da reforma tributária, descreveu esse fenômeno como a “criatividade infralegal” — uma prática na qual administrações tributárias, ao regulamentar tributos, acabavam inovando juridicamente, criando direito onde deveriam apenas operacionalizar a lei. Conforme analisou Santi em artigo publicado no Jota em 30 de abril de 2026, o regulamento CBS/IBS representa o primeiro caso na história do direito tributário brasileiro em que o ato regulamentar cumpre estritamente sua função constitucional. “Pela primeira vez na história do direito tributário brasileiro, o regulamento faz exatamente o que um regulamento deve fazer”, escreveu o professor, sublinhando que essa aparente simplicidade é, na verdade, uma conquista extraordinária.
Essa prática de regulamentação expansiva não era exclusividade de um ou outro ente. Ela permeava todo o sistema. Instruções normativas da Receita Federal frequentemente introduziam exigências que iam além do previsto em lei. Secretarias estaduais de fazenda publicavam atos interpretativos que alteravam na prática o alcance de benefícios fiscais. Prefeituras criavam obrigações acessórias que transformavam o cumprimento do ISS em um labirinto procedimental. Tudo isso alimentava um contencioso tributário que, segundo dados do Conselho Nacional de Justiça, responde por parcela significativa dos processos em tramitação no Judiciário brasileiro, com um estoque de litígios que historicamente supera a casa dos trilhões de reais.
A publicação conjunta como símbolo de um novo pacto federativo
Um dos aspectos mais relevantes — e menos discutidos — do regulamento CBS/IBS é o fato de ter sido publicado de forma coordenada. O Decreto nº 12.955/2026, que regulamenta a CBS de competência federal, foi editado pelo governo federal. Já a Resolução CGIBS nº 6/2026, que regulamenta o IBS de competência compartilhada entre estados e municípios, foi editada pelo Comitê Gestor do IBS, órgão criado pela reforma tributária para administrar o novo imposto subnacional. Ambos os atos foram publicados na mesma data e seguem rigorosamente os parâmetros estabelecidos pelas Leis Complementares 214/2025 e 227/2026.
Essa sincronização não é acidental nem meramente simbólica. Ela materializa o conceito de federalismo cooperativo que a reforma tributária pretende inaugurar no Brasil. Em vez de cada esfera de governo interpretar a legislação tributária a seu modo, criando regras divergentes que obrigam empresas a manter estruturas inteiras dedicadas a decifrar particularidades locais, a CBS e o IBS passam a contar com um arcabouço normativo harmonizado. Como destacou a análise do escritório Demarest, publicada também em 30 de abril de 2026, os regulamentos consolidam normas infralegais harmonizadas que complementam estritamente as leis complementares, materializando um sistema operacional previsível e sem espaço para inovações interpretativas locais.
Para empresas que operam em múltiplos estados e municípios, essa mudança é particularmente significativa. Até agora, uma empresa com operações nacionais precisava lidar com dezenas de regulamentos diferentes, cada um com prazos, procedimentos e interpretações próprias. O custo de conformidade tributária no Brasil é reconhecidamente um dos mais altos do mundo. Segundo estimativas recorrentes do Banco Mundial em seus relatórios Doing Business e suas edições posteriores, empresas brasileiras gastam centenas de horas por ano apenas para cumprir obrigações tributárias, muito acima da média de economias desenvolvidas e mesmo de outros países da América Latina. A uniformização regulamentar promovida pelo novo sistema tem o potencial de reduzir drasticamente esse custo.
O que muda na prática para empresas e profissionais
Para contadores, advogados tributaristas e departamentos fiscais de empresas, o regulamento CBS/IBS altera fundamentalmente a dinâmica de trabalho. No modelo antigo, uma parcela considerável do esforço profissional era dedicada a acompanhar, interpretar e contestar atos infralegais que expandiam obrigações além do previsto em lei. Escritórios de contabilidade precisavam monitorar constantemente publicações oficiais de dezenas de entes federativos, cada um potencialmente capaz de alterar regras de forma unilateral. Departamentos jurídicos empresariais viviam em estado de alerta permanente diante de instruções normativas que podiam mudar interpretações consolidadas da noite para o dia.
Com o novo regulamento, essa realidade tende a mudar de forma substancial. Ao limitar estritamente o conteúdo regulamentar àquilo que as leis complementares autorizam, o sistema elimina o principal vetor de instabilidade normativa que caracterizava o modelo anterior. Isso não significa que não haverá mais dúvidas interpretativas — elas são inerentes a qualquer sistema jurídico. Mas significa que o espaço para que administrações tributárias criem direito novo por meio de atos infralegais foi drasticamente reduzido.
Na prática, isso se traduz em maior previsibilidade para o planejamento empresarial. Uma empresa que avalia investimentos, define preços ou estrutura cadeias produtivas precisa saber com razoável certeza qual será sua carga tributária. Quando regulamentos podem alterar essa carga de forma imprevisível, o cálculo econômico se torna mais arriscado e mais caro. A segurança jurídica proporcionada pelo novo modelo regulamentar tende a funcionar, portanto, como um redutor de custos transacionais para toda a economia.
Cidadania fiscal e os limites do poder regulamentar
Há uma dimensão que vai além da técnica tributária e que merece atenção. Santi, em sua análise, conecta o regulamento CBS/IBS ao conceito de cidadania fiscal — a ideia de que contribuintes têm o direito de conhecer com clareza suas obrigações e de não serem surpreendidos por exigências que não encontram respaldo direto na lei. Essa noção, embora elementar em democracias maduras, nunca foi plenamente realizada no sistema tributário brasileiro.
O princípio da legalidade tributária, inscrito na Constituição Federal, determina que nenhum tributo pode ser criado ou majorado senão por lei. Mas a prática histórica brasileira demonstra que esse princípio foi sistematicamente contornado por meio de atos infralegais que, sem formalmente criar tributos, ampliavam na prática o alcance das obrigações tributárias de maneira que os contribuintes tinham pouca capacidade de prever ou contestar em tempo hábil. A criatividade infralegal era, em última análise, uma forma sofisticada de violação do princípio da legalidade.
O regulamento CBS/IBS, ao se ater rigorosamente aos limites das leis complementares, resgata a funcionalidade desse princípio. Não se trata apenas de uma questão técnica, mas de uma questão democrática. Quando o regulamento faz o que deve fazer — e nada além disso —, o cidadão contribuinte pode confiar que as regras do jogo são estáveis e que eventuais mudanças precisarão passar pelo crivo do processo legislativo, com toda a transparência e o debate que ele pressupõe.
Desafios à frente e a necessidade de vigilância institucional
É importante não ceder ao otimismo ingênuo. A publicação de um regulamento bem estruturado é um passo fundamental, mas não garante por si só que a prática administrativa seguirá fielmente o novo paradigma. O Brasil tem uma longa tradição de distância entre a norma e sua aplicação, e seria imprudente supor que décadas de cultura administrativa serão superadas automaticamente por um ato normativo, ainda que exemplar.
O Comitê Gestor do IBS, a Receita Federal e as administrações tributárias estaduais e municipais precisarão manter uma postura de vigilância contínua para evitar que a criatividade infralegal ressurja por outras portas. Consultas tributárias, soluções de consulta, pareceres internos e orientações operacionais são instrumentos legítimos de administração tributária, mas também podem se tornar veículos de interpretações expansivas se não forem mantidos sob controle estrito. A existência de um regulamento exemplar cria um padrão de referência, mas sua efetividade dependerá da disposição institucional de respeitá-lo no cotidiano da gestão tributária.
Do lado dos contribuintes, o desafio será igualmente relevante. Profissionais de contabilidade e de direito tributário precisarão se adaptar a um ambiente normativo que exige menos habilidade para decifrar atos administrativos heterogêneos e mais competência para compreender em profundidade a estrutura lógica da CBS e do IBS. A transição não será instantânea — o período de implementação gradual previsto pela reforma tributária, com convivência entre o sistema antigo e o novo, exigirá atenção redobrada e capacidade de operar simultaneamente em dois mundos normativos distintos.
Uma mudança que vai além da tributação
O regulamento CBS/IBS pode ser lido como um evento tributário, mas seu significado transcende essa esfera. Ele sinaliza a possibilidade de que o Brasil construa uma relação diferente entre Estado e contribuinte, baseada em regras claras, previsíveis e respeitosas dos limites que a Constituição impõe ao poder regulamentar. Em um país onde a complexidade normativa sempre foi simultaneamente fonte de poder administrativo e de insegurança para o setor produtivo, a ideia de que o regulamento deve se limitar a regulamentar soa quase revolucionária.
Se esse novo paradigma se consolidar — e essa é a pergunta que os próximos anos deverão responder —, o efeito será sentido muito além do universo tributário. Um Estado que regulamenta com transparência e previsibilidade atrai investimentos com mais facilidade, reduz o custo de fazer negócios e fortalece a confiança nas instituições. Para um país que busca retomar uma trajetória consistente de crescimento econômico e competitividade internacional, poucos sinais são tão promissores quanto a demonstração de que é possível tributar sem surpreender, regular sem inventar e governar dentro dos limites da lei.
O regulamento CBS/IBS não resolve todos os problemas do sistema tributário brasileiro. Mas resolve um dos mais antigos e mais nocivos: o hábito de usar o poder regulamentar para criar obrigações que a lei não previu. Se essa conquista for preservada, o dia 30 de abril de 2026 terá sido não apenas uma data de publicação no Diário Oficial, mas o marco de uma nova era na relação entre fisco e contribuinte no Brasil.
